2015年10月，中国大陆国务院总理李克强召开国务院常务会议，会议决定在全中国大陆推广国家自主创新示范区的部分所得税试点政策，目的是更大地发挥积极财政政策作用，促进「大众创业、万众创新」(以下简称「双创」)，培育经济发展新的驱动力。这是继2014年12月李克强主持国务院常务会议，决定要在更大范围推广中关村试点政策并加快推进国家自主创新示范区建设以后，将在中关村及各国家自主创新示范区推动的试点政策进行的第二次全面推广。

　　2015年11月，以「全面深化改革与推动创新驱动」为主题的第十三届国家高新区发展战略研讨会在天津滨海高新区举行。科学技术部火炬高技术产业开发中心(以下简称「火炬中心」)主任张志宏提示，在进一步加强国家高新区发展战略的研究工作中，各高新区要认识到「抓发展」是当前的首要任务，「抓创新」是持续发展的动力之源，而「抓改革」则是持续发展的根本保障。中国科学院科技政策与管理科学研究所中国高新区研究中心执行主任刘会武表示，国家高新区在主动对接、服从、服务国家发展战略的过程中，要化被动为主动、变压力为动力，加强部门协同、区域协同和全球协同。

　　从中关村试点政策的逐步推广，还有国家高新区的发展战略研究方向来看，值得进一步探究的问题是，中国大陆国家高新区的建设与发展是如何联动国家发展战略?因此，本研究主要探讨当前中国大陆国家高新区发展的政策脉络。首先，本研究梳理中国大陆国家高新区的发展概况;接着是探索政策脉络，特别是中共推动全面深化改革、实施创新驱动发展战略，还有各项国家发展战略，再搭配对照以中关村为主的推动作法，了解与国家发展战略的联动关系。最后，2016年是中国大陆「十三五」规划(即2016-2020年)的开局之年，本研究试图以能够搜集得到的信息为基础，在呈现国家高新区「十三五」时期可能的重点发展方向之后，提出观察与建议。

　　一、国家高新区的发展概况

　　截至2015年12月，中国大陆已有146家国家高新区。若是加上由中国大陆与新加坡合作开发、2008年国务院批准纳入国家高新区政策的苏州工业园区，则中国大陆习惯表述为「146+1」家，「+1」即是指苏州工业园区。从区域分布来看，依据火炬中心高新区管理处处长李志远的分类，主要集中在东部有65家，中部、西部各33家，东北有16家。而从统计数据来看(统计范围是115家国家高新区)，2014年国家高新区营业收入达22.7兆元人民币，上缴税额1.3兆元人民币;出口4,351亿美元，占全中国大陆出口额18.4%;高新技术企业约2万5千家，占中国大陆39.6%;研发经费投入近4千亿元人民币，占全中国大陆39.7%。

　　从2009年3月国务院批准中关村建设国家自主创新示范区至今，截至2015年11月，国务院已经批准建设11家国家自主创新示范区。尽管其涵盖的高新区范围及主要发展定位各有不同，但共同的重点任务都是：「先行先试、探索经验、做出示范」。

　　中国大陆以中关村为首推动先行先试，逐步将试点政策先推广到其他国家自主创新示范区，再扩大推广范围到全中国大陆。如图1所示，2014年12月，国务院决定将中关村从2010年开始推动的「1+6」政策(「1」是指中关村科技创新和产业化促进中心，简称「中关村创新平台」，由国务院相关部委和北京市共同组建)推广到全中国大陆，而2013年开始推动有关税收优惠的「新四条」则推广到其他国家自主创新示范区(范围还包括合芜蚌自主创新综合试验区与绵阳科技城)。除了试点政策的扩大推广，也决定在中关村研究推动新的政策试点，包括鼓励引进海外高层次人才、拓宽科技企业融资管道、支持设立适应科技企业特点和需求的保税仓库等，并宣示要再建设一批国家自主创新示范区，使先行先试政策在更大范围、更多地区发挥效益。2015年10月，国务院决定再将中关村的「新4条」进一步推广到全中国大陆，而在中关村研究推动的先行先试政策，也已经涉及海外高层次人才引进、科技企业投资、融资，以及更加便利的进出口措施等方面。显然，中关村的试点研究与推动工作，已经更加聚焦在吸引科技人才，还有满足科技企业与产业的发展需求。

　　图1：中关村先行先试政策的推动与推广过程

　　二、探索国家高新区发展的政策脉络：全面深化改革与创新驱动

　　2012年11月，中共在十八大报告确立「全面建成小康社会」和「全面深化改革开放」的目标。在经济建设方面，强调全面深化经济体制改革、实施创新驱动发展战略、推进经济结构战略性调整、推动城乡发展一体化，以及全面提高开放型经济水平。2013年11月，中共召开十八届三中全会，确立全面深化改革的总目标是「完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化」，而「经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用」。在中共中央推动全面深化改革的布局中，科技体制改革被纳入「建设统一开放、竞争有序的市场体系」的重要环节。

　　2014年12月，中央经济工作会议提出对于经济发展进入「新常态」的论述，强调要认识、适应、引领「新常态」，要突显创新驱动。2015年1月，中共科学技术部党组发布意见指出，2015年科技工作是「聚焦实施创新驱动发展战略，以深化科技体制改革为动力，切实增强自主创新能力，推动以科技创新为核心的全面创新，推进科技治理体系和治理能力现代化」。其中，在优化国家自主创新示范区布局的工作方面，提出要按照「东转西进」设想(即以国家自主创新示范区建设带动东部地区加快转型升级，加快国家自主创新示范区在中西部地区的战略布局，以推动实现东西互动与协调发展)，要加大培育指导力度，并支持国家自主创新示范区深化改革和政策先行先试。

　　2015年3月，中共中央、国务院发布《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，开宗明义将创新定位为「推动一个国家和民族向前发展的重要力量，也是推动整个人类社会向前发展的重要力量」，并坚持全面创新，「把科技创新摆在国家发展全域的核心位置」。9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化科技体制改革实施方案》，在推动区域创新改革方面，主要打造具有创新示范和带动作用的区域性创新平台，包括要按照国家自主创新示范区的建设原则和整理布局，推进国家自主创新示范区建设，加强体制机制改革和政策先行先试。

　　三、探索国家高新区发展的政策脉络：国家发展战略

　　在中共十八大推动全面深化改革与实施创新驱动发展战略的脉络中，2013年3月，科学技术部发布《国家高新技术产业开发区创新驱动战略提升行动实施方案》，强调国家高新区的建设与发展已经迈入新的发展阶段，总体要求是「创新驱动、战略提升」，期许国家高新区实现「四个跨越」：(一)从前期探索、自我发展向肩负起创新示范和战略引领使命跨越;(二)从立足区域、集约发展的资源配置方式向面向全球、协同创新的产业组织方式跨越;(三)从要素集中、企业集聚的产业基地向打造具有国际竞争力和影响力的创新型产业集群(即产业群聚，科学技术部对于创新型产业集群的定义是：「指产业链相关联企业、研发和服务机构在特定区域集聚，通过分工合作和协同创新，形成具有跨行业跨区域带动作用和国际竞争力的产业组织形态」)跨越;(四)从工业经济、产业园区向知识经济、创新文化和现代生态文明和谐社区、高科技产业增长极跨越。可见，国家高新区的建设与发展，不仅更要求创新示范与战略引领，在区域发展、产业创新，还有推动知识经济、创新创业，促进园区转型，融合社区与城市发展以寻求突破。

　　在区域发展方面，2014年中央经济工作会议中提出实施的区域发展战略是「一带一路」(即「丝绸之路经济带」与「二十一世纪海上丝绸之路」)、「京津冀(即北京、天津与河北)协同发展」与「长江经济带」(涵盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州)。其中，「一带一路」范围贯穿亚欧非大陆，试图链结东亚经济圈、欧洲经济圈及中间腹地国家。若从国家自主创新示范区的发展来看(如表1)，除了西安国家自主创新示范区明确定位为「一带一路」的创新之都外，上海张江、杭州、苏南、武汉东湖、长株潭、成都等国家自主创新示范区也都强调对接、连结「一带一路」与「长江经济带」发展战略。2015年10月在上海成立的「长江流域园区合作联盟」，目的即是搭建平台寻求跨区域产业合作。

　　中关村作为推动「京津冀协同发展」的创新核心，目前已经与天津滨海新区、宝坻，河北石家庄、唐山、秦皇岛、承德、廊坊、保定等地区建立战略合作关系。例如，2014年5月成立的中关村海淀园秦皇岛分园，是中关村海淀园在中国大陆的第一家分园，除了是作为中关村海淀园的科技成果产业化基地，透过资源、人才引进，目的也是期望复制中关村创新模式。2015年12月，在2015「中关村大数据日」活动上发布的京津冀大数据产业布局，提出要在「十三五」期间重点建设以「北京中关村大数据技术研发-天津数据装备制造-河北张家口、承德两市数据存储」为发展主轴的「京津冀大数据走廊」，这也是区域发展与产业创新的显例之一。

　　在产业创新方面，包括促进产业转型升级与新兴产业发展，推动知识经济、鼓励创新创业等都是重要手段。当前中国大陆主要的发展战略包括「双创」、「制造强国」(第一个行动纲领是《中国制造2025》)，以及「互联网+」。从中关村来看三大发展战略的交集，2015年2月，「创业中国中关村引领工程」和「国家高新区互联网跨界融合创新中关村示范工程」在中关村正式启动。前者包括七大工程：高校院所育苗工程、领军企业摇篮工程、创客组织筑梦工程、创业人才集聚工程、创业金融升级工程、创业服务提升工程与创业文化示范工程，首要目标是强调高端创业人才的聚集，要形成以「创业系」(主要指大公司管理或研发人才自行创业，知名者如华为系、腾讯系、金山系等)、连续创业者、「90后」创业者、海外创业者为代表的创业「新四军」;后者包括十大工程：智能制造、互联网金融、电子商务与智慧物流、智慧建设与智能建筑、智慧交通、智慧能源环保、智慧医疗健康服务、智慧农业、智能硬件与智慧生活，以及互联网教育与文化传播，目标是推动互联网跨界经济，也就是强调运用互联网思维，推动信息化与工业化的融合发展。

　　在促进园区转型，并且融合社区与城市发展方面，结合区域发展、产业创新，特别是在李克强主导推动「新型城镇化」的脉络下，国家高新区的建设与发展扮演产城融合的重要角色，除了产业与城市功能(特别是绿色城市、智慧城市)，还要兼顾生活与生态，从营造吸引人才的环境条件来说，尤其关键。在中关村，有由北京清华大学牵头发起的「中关村新型智慧城镇化产业联盟」，企图成为新型城镇化、智慧化建设技术标准和项目落地的领导者。除此之外，中关村不仅在打造「一城三街」(即创业大街、科技金融、智慧财产权与标准化一条街)，也在2015年10月「中关村创新创业季(2015)」系列活动上发布「中关村大街发展规划」，由启迪控股、中关村发展集团和海淀置业集团签署战略协议，三方将共同出资注册成立北京中关村大街资产运营管理公司，作为中关村大街改造项目的实施主体，启动大规模的街区功能与业态调整，包括空间环境与设施的改造，涉及商办大楼业态调整与街道环境的改造工程。只不过，能否藉此营造适合创新、创意产品与商业模式实践所需要的环境，仍值得持续观察。

　　四、观察与建议

　　从第十三届国家高新区发展战略研讨会披露的讯息可知，《国家高新技术产业开发区「十三五」发展规划纲要》目前已进入意见征求阶段，规划目标是到2020年，国家高新区的科技创新能力与经济创造能力继续保持较快成长，基本形成新的发展动力和发展范式(paradigm，即典范)，带动区域经济社会全面发展，预期形成有利于「双创」的创新创业生态，形成具有全球竞争力和高度活力的新型产业体系，形成社交活跃、数据共享、经济、科技、生态有机统一的科技社区，形成全球链接、辐射广泛且深入的国际化发展平台。

　　再从国际化发展的层面来看，火炬中心高新区管理处处长李志远指出，国家高新区的国际化发展重点既是要「引进来」，做全球链接，针对发达国家与主要创新区域，吸纳人才、技术、资本与研发资源，也要「走出去」辐射带动，针对发展中国家与新兴经济体输出产能、技术及园区开发与营运模式。李志远强调，在「一带一路」科技合作中，国家高新区要扮演先锋的角色，「走出去」的步伐要进一步加快。

　　经过梳理，可以了解当前国家高新区的建设与发展的政策脉络，首先是作为中共施政核心的全面深化改革与创新驱动发展。中国大陆经济发展进入「新常态」，更加突显科技创新的重要性，而国家高新区与国家自主创新示范区即是科技创新与区域创新的重要平台，尤其是国家自主创新示范区，更是加强改革与政策先行先试的试验田。其中，以中关村为代表，先行先试政策经过逐步推广，乃至推广到全中国大陆，中关村也持续研究推动新的试点政策。接着，政策脉络的探索重点是国家发展战略，包括「一带一路」、「京津冀协同发展」、「长江经济带」、「双创」、「制造强国」、「互联网+」与「新型城镇化」等，涉及区域发展、产业创新、园区转型，还有融合社区与城市发展方面，国家发展战略的交织，成为国家高新区落实推动建设与发展的方针。

　　当前，中国大陆的国家高新区已经发展到146家，国家自主创新示范区也已经达11家。《国家重点园区创新监测报告2014》指出，国务院是在2008年金融危机以后加大省级高新区升级为国家高新区的审批力度，而上一波大幅建立国家高新区是在1991年与1992年(共批准建立51家)。显然，国家高新区的建立与经济情势有紧密关联，在国家自主创新示范区方面也是如此。

　　因此，从国家高新区与国家自主创新示范区的扩张速度，还有先行先试政策的推广情况来看，值得玩味的问题就是各个国家高新区的竞争力是否真的得到强化，或是反而相对弱化，仅是让竞争压力更加显著。然而，不论国家高新区的竞争力是在强化或弱化，当竞争压力愈来愈大，在政策脉络的牵引下，从中关村乃至其他国家自主创新示范区研究推动政策的情况来看，尤其是中共中央一再强调要认识、适应、引领「新常态」，表示其寻求制度与政策创新的积极态势将更加显著，搭配国家发展战略的布局与拓展，都在为国家高新区竞争力的持续强化带来更多的可能性。